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关于行政复议、行政诉讼和职业打假 看看他们怎么说...
发布日期:2019-04-02点击率:2

  近年来,职业索赔和职业举报问题备受关注。一方面,职业索赔和职业举报人对于及时发现违法行为线索有一定积极作用;另一方面,一些别有用心的职业索赔人、职业举报人滥用诉权,给行政执法和司法审查带来极大干扰,浪费了行政资源。日前,中国市场监管报召开行政复议行政诉讼适格主体研讨会,来自法院、司法、行政等部门的代表,以及相关领域的专家学者,就举报投诉相关问题进行交流,以期推动问题的依法有效解决。

  形成体系化解释和整体制度设计

  行政执法是对纠纷的前端处理,司法审判是对纠纷的后端解决。目前,进入司法程序的这类案件大多因涉及原告资格等不符合起诉条件被裁定驳回起诉,进入实体审理的案例不多。

  投诉举报只是一个入口,监管机关接到的投诉举报涉及多种性质。根据《消费者权益保护法》的惩罚性赔偿规定,这部分内容属于民事诉讼范畴,解决的是消费者跟商家之间的法律关系。如果消费者为了自身的合法权益投诉举报,行政机关应该对商家是否存在违法行为进行查处,并将查处结果告知投诉举报人。若投诉举报人对查处结果不服,可以申请行政复议或者提起行政诉讼。此时,消费者因为享有实体法上的请求权基础而具有诉讼法上的原告资格,即其与查处结果存在利害关系。若消费者的投诉举报仅涉及公益性质,则不属于现行法律规定的利害关系范畴,不具有原告资格。行政机关可以对该投诉举报进行调查或转处,但对处理结果不服申请行政复议或提起行政诉讼不应受理。因为投诉举报人缺乏实体法上的请求权基础,其仅享有对该投诉举报事项的知情权。要解决投诉举报滥诉问题,不能只关注入口,应该更多致力于形成体系化的解释和整体制度设计。

  监管机关既要看到职业索赔人某些不当行为带来的影响,依法予以合理规制,也要正确处理一般消费者合法合理的投诉举报行为,要提供更加方便快捷的便民措施,规制职业索赔人与处理消费者投诉举报是一个问题的两个方面,不能有偏颇。在执法过程中,要进一步增强证据意识,规范证据形式和取证程序,如使用现场执法记录仪,制作笔录时要求在场人签字等。同时,要加强行政处理决定的说理性,特别是在自由裁量部分,务必充分说明理由。此外,要充分运用信息化大数据形成整体合力,尽力妥善处理行政复议程序与行政诉讼程序衔接中出现的问题。这对于职业索赔人的身份识别、行为性质认定等,具有事半功倍的积极作用。

  ——最高人民法院行政庭审判长于泓

  从四个方面运用好自由裁量权

  重复出现的大量投诉举报类案件不仅影响着一些行政机关开展正常工作,也是一些企业发展中面临的痛点。在这种情形下,投诉举报的积极功能被消极功能所压制,带来的负面作用显而易见,企业不得不在规范经营之外投入更大的精力和成本予以应对。在北京市,复议立案范围严格按照法律规定执行,对于利害关系的把握,与最高人民法院相关案例所阐述的道理基本一致。行政机关接到投诉举报以后,要遵循法律处理优先的原则,依据相关法律法规判断是否存在利害关系,然后依照程序性规定处理。如果没有专门的法律法规规定,要参照正当程序规定依法处理并给予答复,保障当事人的知情权。

  行政机关的自由裁量权不仅体现在罚款幅度上,还包括在法律规定范围和幅度内,对履行职责的方式、程序和条件作出判断和适用。在投诉举报案件处理中,行政机关应从四个方面运用好自由裁量权。一是规范落实具体要求的操作性规定,如自动化短信告知。二是加强对被监管对象的指导。三是在监管过程中运用更多的柔性执法方式。行政机关开展行政调解应当与人民调解组织、行业自律组织和社会中介组织等紧密结合。四是依法细化完善投诉举报受理制度。

  ——北京市司法局复议应诉调解指导处处长庞雷

  综合施策解决投诉举报滥诉问题

  在投诉举报的处理上,适格主体是核心,决定着投诉举报和后续行政复议诉讼程序的启动与处理。要想处理好这个问题,既要讲法理,也要讲事理,讲科学,关键是平衡好不同利益之间的关系,协调好不同救济制度的分工,做到综合施策。

  首先,我们要想清楚,行政执法的主要任务是保护公共和公众利益,还是保护特定消费者的个体利益?两者怎么平衡?在行政执法之外,是不是还有更加有效的个体利益保护机制?行政执法的天职是保护前者,通过投诉举报等各种途径发现违法线索并依法予以打击,在保护公共利益的同时,自然实现了个体利益的保护。执法过程中行政机关当然也会帮投诉举报的个体消费者调解与商家的纠纷,但这些工作属于调解性质,不能与执法活动相混同,不属于行政复议、行政诉讼的范围。如果调解不成,消费者与商家的个体权益之争应通过民事诉讼来处理。现阶段法律规定和司法实践中都承认消费者有权就执法行为提起行政复议诉讼,但消费者要成为适格主体,必须满足具有值得法律保护的利益、向行政机关提出过申请、行政机关有这方面的法定职责等要件,既要发挥行政复议诉讼监督依法行政的作用,也要防止个别人滥用投诉举报和复议诉讼权。

  其次,要正确认识打假人的作用。必须承认,打假人可以帮助行政机关发现违法行为线索,弥补监管资源的不足,对其提供的违法线索,行政机关应当按规定登记、处理,符合条件的还应当给予奖励。现阶段一些人将打假活动作为要挟商家和行政机关借以牟利的手段,假打、恶打,反复大量投诉举报,然后提起复议诉讼。对这类超出法律范围的投诉举报和复议诉讼行为,行政机关、复议机关、人民法院应当严格遵循法律规定、行政执法规律,灵活把握适格主体标准,依法予以规制,彰显法律目的与公共利益。

  最后,一定要把对假打者、恶打者的规制与对违法商家的打击区分开,做到既让前者无机可乘,也让后者承担必须承担的责任,切实实现执法目标,维护良好市场秩序,保护广大消费者的合法权益。

  ——上海市司法局复议处处长赵德关

  尽快从制度设计上查漏补缺

  一边是海量的投诉举报,一边是办案力量不足,复议诉讼败诉纳入考评,基层执法机关承受着非常大的压力。我建议,应正确看待复议诉讼败诉,对职业投诉人的投诉,根据实际情况依法办理,既尊重司法,也不能在行政裁量上畏首畏尾。按照投诉举报内容分类处理,对涉及食品安全的投诉举报要给予重点关注。只要职业投诉人不存在栽赃陷害等违法行为,即使有知假买假的可能,也不能简单将其排除在消费者之列。从客观上讲,即便是存在滥用投诉举报权、复议诉讼权的职业投诉人,也不能否认一些投诉举报行为确实能够反映市场中存在的问题。在执法力量不足的情况下,他们的广撒网行为确实为执法机关提供了一些违法行为线索。

  实践中,行政机关败诉的原因之一是执法程序存在漏洞。例如,对投诉举报的办理期限延期问题,第一次延期为30个工作日,而对特别复杂的案件二次延期期限并未明确,导致执法机关在二次延期期限上做法不一,司法部门也多会按照正当程序原则解释二次延期不能比第一次延期时间长。这就导致许多行政处罚案件无法在120日内结案,即便是最终处理结果没问题,在程序上也属于违法。对此,我建议行政执法部门尽快从法律制度上查漏补缺,同时加强与法院的沟通,避免同一个地区同案不同判,甚至同一个法院内部同案不同判,保持司法一致。

  ——深圳市司法局行政复议处副处长梁志卫

  期待形成推动问题解决的合力

  目前,投诉举报案件呈现出批量性的特点,大多以商家为对象,然后是电商平台,对生产经营者的投诉举报很少。值得关注的是,投诉举报纠错率近年来居高不下,一些职业打假人对法律依据、程序规定和事实认定已经达到专业化水准。

  政府部门普遍遇到过滥用信息公开权和滥用投诉举报权的现象,有些部门的情况比市场监管部门有过之而无不及。究其根源,是在规制滥用信息公开权和行政复议诉讼权行为等方面缺乏明确的法律依据。最高人民法院2017年出台的司法解释原则性较强,各地在实际适用中理解往往不一致。此外,法院内部的裁判标准虽然对复议实践有指导意义,但无法作为直接法律依据予以适用。

  行政机关处理投诉举报的立场是维护良好的市场秩序和营商环境,复议机关更多考虑政府败诉风险,司法机关的立场则与地区法治水平和审判经验密切相关。我建议,相关部委从业务工作角度,针对最高人民法院的司法解释出台更详细的操作细则,提供相应判断依据,设置相对特殊的程序,最终形成推动问题解决的合力,以保障行政部门能够有精力处理正常的投诉举报案件。

  ——浙江省杭州市余杭区司法局副局长陈国良

  主体资格须有实定法依据支撑

  一般情况下,即使法律明确规定行政机关对某个违法行为有查处职责,也不能直接推导出该行政机关有保护特定个体权益的职责,这是两个层面的问题。法律之所以赋予行政机关查处违法行为的法定职责,其核心就在于行政机关需要对整体的社会公众利益负责。如果没有特定实体法的具体规定,受到违法行为侵害的个体,在行政执法过程中只享有反射性利益。按照这个标准,只有在行政机关具有查处该类违法行为的法定职责,同时有实定法明确规定当事人有要求行政机关查处的权利的情况下,当事人才对行政机关的行为具有请求权。

  行政机关本身预算编制人员有限,在特定时间内只能查处有限的违法行为。对于行政机关来说,为了更好地对公众利益负责,需要能够掌控执法的议程,保证严重的问题得到优先处理。行政机关应当有权决定哪些重要案件应该追究,哪些琐碎的案件暂缓处理。在这种情况下,行政机关享有启动调查的裁量权,这种裁量权在大部分国家只受政治约束,一般不受司法审查。司法机关作为另外一个权力分支,不承担政治责任,也没有专业能力判断行政机关应当优先处理哪些案件。

  我建议法院调整在此类案件中过度扩张诉权的立场,回到《行政诉讼法》建立的标准,解决部分职业投诉举报人滥诉问题。如果实定法明确规定当事人有权要求行政机关处理,而且对行政机关处理结果不服有权复议诉讼,当然享有复议诉讼权。如果具体的实定法没有作出规定,应该从严解释。如果不作区分,允许部分职业投诉举报人重复海量复议诉讼,相当于允许个体确定公共执法资源的分配,不符合民主原则。

  ——中国政法大学法治政府研究院副院长赵鹏

  从利害关系角度严格行政复议受理条件

  判断行政相对人是否具有复议申请权或者诉权,要看具体行政行为是否和相对人有利害关系,是否减损其权益或者增加其义务。对于仅以影响知情权为由主张有权申请行政复议或者提起诉讼的观点,有待商榷。对政府信息公开行为不服的,行政复议或者行政诉讼不是仅有的、首选的救济方式。根据《政府信息公开条例》第三十三条的规定,认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的,第一个救济方式是向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。只有认为“政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的”,才可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

  在当前形势下,我认为应当从“利害关系”角度严格行政复议受理条件。现实中,最主要的困难是对“利害关系”的理解和尺度把握不一,法律法规的规定比较原则化,司法判例所体现出的观点不尽相同。比如,如果举报人购买了商品,是不是举报人与行政机关对举报的处理行为之间就存在利害关系?不同的司法判例作出了不同的认定,行政机关难以从中总结出统一的规则。我建议基层复议机关要敢于担当,敢于依法作出不予受理决定,根据更多的司法判例准确理解和把握利害关系认定规则,推动行政机关和司法机关达成共识。同时,建议在法治政府建设指标体系中科学设定败诉案件的评分标准,保留容错空间,鼓励行政机关大胆实践。

  ——市场监管总局法规司复议应诉处处长于宝宽

  处理职业举报投诉要有公共政策考量

  行政复议诉讼主体适格的范围取决于行政部门所保护利益的范围。范围的大小,不仅要考究法律规范的语义,还要进行背后的公共政策考量。

  公共政策考量有两个维度。第一个维度是利益衡量,把有限的公共资源效益最大化。政府也需要KPI考核,市场监管部门为人民服务不是一句高高悬起的口号,而应该是可以量化。在经济社会转型阶段,公众诉求肯定会越来越多,行政部门在这个阶段不能被动应对,要主动谋划,对公共资源进行科学分配和综合评估。对于一个人一次性投诉一百件、一千件的滥用诉权行为,行政机关可以设置排号制度和异常名录机制。

  第二个维度是价值判断。效益最大化原则也不是绝对的、无限的,要分析效益总量下的价值结构。我国经济正在进行供给侧结构性改革,市场监管的公共资源供给也需要结构性改革。市场监管部门应当把更多的资源向处理危害人民群众人身财产安全行为上倾斜,更加重视“质”而非量。如果简单看总量、机械套法条,职业投诉举报倒是提供了大量案源,但是同样数量的诉求、同样数额的罚没款,到底在改善消费环境、促进民生、防范风险等方面发挥了多少作用,才是考量的重点。公共资源有机会成本,同样的资源用于处理职业举报投诉,就不能用于为普通消费者维权、查处更严重的违法行动,这里存在价值选择。

  ——市场监管总局网监司消费环境建设指导处李希盛

  行政复议和司法审查应衔接一致

  职业索赔人提起的海量复议诉讼,不仅困扰着基层执法部门,而且占用了大量复议诉讼资源。从主体资格上进行把握,是依法限制其滥用权利的有效途径。需要注意的是,行政复议与行政诉讼作为法定救济渠道,既相互独立,也相互关联,具有共通性,如受案范围、主体资格、保护时效等问题,口径应当基本一致。实践中,复议机关和法院的判定往往不一致,特别是关于职业索赔人的主体资格问题。复议机关认为没有利害关系,以主体不适格为由驳回复议申请,但后期诉讼过程中法院认为有害关系又判决撤销复议决定,成为复议的一大风险。复议受理范围和诉讼受理范围是否一致?对复议申请人主体资格的判断标准是否相同?利害关系如何把握?这些问题都需要研究解决,使得行政复议和司法审查有效衔接,达成一致。目前地方采取的做法是,如果职业索赔人没有购买商品或者购买的商品在起诉时已经退货,法院一般以没有利害关系判决驳回。

  ——北京市市场监管局法制处处长李朔

  探索建立投诉举报异常名录

  去年,原上海市工商局牵头司法、公安、物价等部门出台了《关于有效应对职业索赔职业举报行为维护营商环境的指导意见》,同时对基层开展培训。根据这一文件精神,上海市建立了投诉举报异常名录,规定了判断职业索赔、职业举报的9个标准,明确区分公益性举报和私利性举报,突出分类管理。《意见》的实施取得了一定成效,自去年第四季度以来,上海市职业索赔、职业举报的增长势头得到有效遏制。

  对于滥用复议诉讼权的问题,我建议从加强主体资格审核、严格利害关系判断标准等方面进行规制。如果举报人确实购买了商品,通常认为存在利害关系,举报人对处理结果不服可以提出复议诉讼申请。然而,消费者与经营者之间的消费纠纷属于民事争议,行政机关对经营者违法行为采取行政措施是为了保护社会公共利益,两者属于不同范畴。

  ——上海市市场监管局消保处处长刘广琴

  利害关系与因果关系须同等考量

  近年来,深圳市市场监管系统的复议诉讼量很大,类型化趋势明显,往往集中在食品标签、价格、广告、信息公开等领域,其中公司登记类纠纷与食品举报奖励类增长较快。居高不下的复议诉讼与申请人滥诉不无关系,也与投诉举报数快速增长息息相关。针对这一问题,我们进行深入研究,明确了举报不予调解原则;对于批量投诉人,要求提交购买商品和收货的证据,起到一定的遏制作用。

  利害关系是投诉举报诉权的核心要素。我认为,在判断申请人与处理结果是否存在利害关系时,不能将理解无限放大,需要具体问题具体分析,确定投诉举报人的合法权益是否真正受到影响。例如,王某对所购买糖果的质量没有异议,但认为广告中含有性别歧视的内容。在这种情况下,就应当分析《广告法》禁止广告中含有性别歧视的内容,是出于对公众利益的保护,还是对单一个体权利的保护。申请人权益确实受损的,还要分析权益受损和违法行为之间是否存在因果关系,如果不存在法律上的因果关系,不应认定其为利害关系人。如果申请人明知权益会受损仍选择承受损害,事后以此为由占用大量行政资源维护所谓的受损权益,很难说其目的具有正当性。

  ——深圳市市场稽查局郭亚丽

  遏制投诉举报滥诉须规范程序

  2015年新《广告法》和新《食品安全法》施行后,投诉举报数量成倍增长,其中60%由职业投诉举报人提出,引发大量行政复议和诉讼,给基层执法带来巨大工作压力。2018年,余杭区网络经济监管分局参照上海等地的成功经验实行投诉实名制,与阿里巴巴等电商平台打通数据应用渠道,实现全市数据共享。同时,加强对举报要素的审查,举报事项指向不明或者证据不足的,建议举报人补正,没有新证据前不予立案。这一系列措施有效遏制了职业投诉举报的增长势头。

  目前,我分局对举报和投诉分开处理,加强程序规范,如采取不予立案告知和行政处罚结果告知措施。分局对举报人进行立案告知的依据是杭州市政府的立案告知程序要求。实际上,立案只是一个过程,立案后是否处罚是一个不确定因素,从政府信息公开的角度考虑,过程性行为不需要公开,市场监管总局的相关程序规定中同样没有立案告知方面的内容,客观上导致了余杭区市场监管部门大量复议案件因为没有进行立案告知而败诉。

  ——浙江省杭州市余杭区市场监管局网络经济监管分局局长何赛飞

  呼吁人大常委会重新释法

  投诉举报制度的设计初衷不是鼓励索赔,而是通过给予奖励弥补损失。虽然一些别有用心的投诉举报人存在滥诉索赔、敲诈勒索等行为,违背了制度设计的初衷,但不能因此堵塞了正常的投诉举报通道,而应从制度上作出程序限制,或从修订相关法律法规的角度予以弥补。

  要想从根本上解决部分职业投诉举报人滥诉的问题,必须推动全国人大常委会重新释法,对《消费者权益保护法》第二条中的“生活消费”作出定义。同时,建议最高人民法院就相关典型案件作出司法解释,在法律适用部分对主体资格进行限定。在此之前,市场监管总局可通过制定规章或规范性文件,设定特殊处理程序,解决基层监管部门在复议实践中遇到的问题。

  如果有人以投诉举报之名行敲诈勒索之实,生产者或者经营者完全可以向公安部门报案。不过,对于哪些情形属于敲诈勒索,需要区分情况谨慎界定,避免适得其反。

  ——中国政法大学比较法研究院院长解志勇

  回归公法保护层面考查主体资格

  最高人民法院案例77号以及相关司法解释明确提出,对举报答复处理行为不服的,可以提起诉讼。实践中,行政机关接到投诉后要开展很多工作,包括决定是否受理、是否立案、是否调解、处罚。行政答复处理行为在行政行为的形态上具有多元性,投诉人民事权益受到第三人侵害,并不一定表明也受到行政行为侵害。如果举报人不是消费者,举报后没有得到答复,是否意味着其受奖励的权利受到侵害?我认为不能直接画等号,因为权益受侵害的可能性不成立。

  到底应该依据什么样的标准来认定主体资格?最高人民法院2017年169号裁定中提到了主观公权利的概念。据此,应该回归到公法保护规范的层面上,考查投诉举报人的权利是否应当受到保护。具体而言,认定职业投诉举报人的主体资格有三个标准。一是存在法律上的利害关系,该利害关系不能无限扩大。寻求公法保护的起诉人必须为公法规范所涉及,比如请求保护消费者权益的当事人必须是消费者。二是权利有受到侵害的可能性。举报违法行为获得奖励的权益,只有在行政处罚行为作出之后,或者是违法行为被查处之后,相应主体才能享有。三是权利保护有必要性。这需要考虑行政救济与民事救济的分工。来源:澎湃新闻

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